7 PROCESSO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: AGENDAMENTO E FORMULAÇÃO
7. 1 INTRODUÇÃO
O processo de políticas públicas é um campo de estudo essencial para compreender a forma como as decisões governamentais são tomadas e como elas impactam a sociedade como um todo. Este capítulo aborda o processo de políticas públicas, destacando as etapas de agendamento, formulação e decisão. A análise dessas etapas é fundamental para compreender como as políticas públicas são elaboradas e implementadas, levando em consideração os interesses, demandas e necessidades da sociedade. Serão apresentados os principais conceitos, teorias e abordagens relacionadas ao processo de políticas públicas, com base em autores renomados e referências acadêmicas.
Dessa forma, examinaremos as três principais etapas do processo de políticas públicas: agendamento, formulação e decisão. Cada etapa desempenha um papel crucial na definição e implementação das políticas públicas, e é importante compreender os elementos-chave envolvidos em cada uma delas.
7. 2 AGENDAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A etapa de agendamento envolve a identificação e definição dos problemas que serão abordados pelas políticas públicas. Nesse processo, questões emergentes são reconhecidas e colocadas na agenda política, atraindo a atenção dos formuladores de políticas, da mídia e do público em geral. Autores como Kingdon (1995) destacam a importância da convergência de três fluxos: o problema, a política e a solução, para que um tema seja colocado na agenda política.
7.2.1 FORMAÇÃO DA AGENDA: CONSTRUÇÃO DA AGENDA
A formação da agenda em políticas públicas é um processo complexo que envolve a seleção e priorização de problemas ou temas que são considerados relevantes e que demandam ação por parte das autoridades governamentais e outros atores envolvidos. Nem todos os problemas públicos são incluídos na agenda, pois apenas aqueles considerados importantes e que requerem atenção do gestor de políticas públicas são selecionados.
No contexto do dia a dia, a agenda é vista como uma lista de situações ou problemas que requerem atenção e solução. No âmbito das políticas públicas, a agenda é uma lista de "problemas" que devem ser abordados e resolvidos pelos tomadores de decisão, tanto do setor público como de organizações externas. Esses problemas podem ser enfrentados não apenas pelas autoridades governamentais, mas também por parceiros do terceiro setor, estatais e entidades privadas que participam das políticas públicas.
É importante destacar que as políticas públicas envolvem uma ampla gama de atores, incluindo aqueles que estão fora da administração pública. Portanto, a resolução dos problemas identificados na agenda pode ocorrer por meio de ações desenvolvidas tanto por autoridades governamentais como por parceiros externos. Dessa forma, a agenda e os programas de governo estão interligados, pois os programas são responsáveis por implementar as ações necessárias para resolver os problemas identificados na agenda. Os programas de governo podem incluir atividades contínuas, como operações especiais, projetos de curto prazo e outras iniciativas relacionadas.
De acordo com Secchi, a agenda em políticas públicas pode ser manifestada de diversas formas, como um programa de governo, um planejamento orçamentário, um estatuto partidário ou até mesmo uma simples lista de assuntos considerados importantes pelo comitê editorial de um jornal.
7.2.2 ELABORAÇÃO DA AGENDA
A elaboração da agenda política consiste na identificação e seleção de problemas ou demandas da sociedade que são considerados importantes e requerem atenção e intervenção do Estado. O critério de importância pode variar de acordo com a estrutura, valores e critérios adotados pelos atores políticos no poder.
Embora não haja um consenso absoluto, é comum considerar a elaboração da agenda como a primeira fase do ciclo de políticas públicas. Nessa etapa, o primeiro passo é definir e identificar o problema, o que envolve a percepção, a delimitação e a avaliação da possibilidade de resolução. Essa análise de viabilidade busca identificar se o problema pode ser efetivamente solucionado por meio de políticas públicas, levando em consideração aspectos como a disponibilidade orçamentária. Diante disso, é fundamental ressaltar que, antes de incluir um problema na agenda, é necessário avaliar sua viabilidade, incluindo a viabilidade orçamentária. Em seguida, é preciso determinar se o problema é uma prioridade, caso em que será inserido na agenda.
É importante diferenciar entre problema e situação. Enquanto situação é um termo amplo e presente em nosso cotidiano organizacional, nem toda situação constitui um problema. O problema tem um aspecto negativo e indica uma discrepância entre a situação atual e uma situação ideal possível. De acordo com Sjöblom (2019), um problema público é a diferença entre a situação atual e uma situação ideal possível. Um problema surge quando o status quo é considerado inadequado e quando há a expectativa de alcançar uma situação melhor.
Geralmente, buscamos resolver uma situação quando ela se torna um problema, ou seja, quando se torna algo intolerável. No contexto das políticas públicas, nem todas as situações serão priorizadas nas agendas políticas, assim como nem todos os problemas serão tratados como prioridades.
Exemplo
Um exemplo no setor público de construção da agenda, temos o seguinte raciocínio:
"Status Quo ← Problema Público → Situação Futura"
Logo, um exemplo pode ser a questão da falta de acesso à educação de qualidade em uma determinada região.
Status Quo: A situação atual é marcada pela ausência de escolas adequadas, infraestrutura precária e falta de professores qualificados.
Problema Público: O problema identificado é a falta de acesso à educação de qualidade, que afeta negativamente o desenvolvimento educacional e socioeconômico dos indivíduos na região. Isso impede o pleno exercício de direitos fundamentais e prejudica o futuro da comunidade.
Situação Futura: A situação desejada é a criação de um sistema educacional inclusivo e de qualidade, com escolas bem equipadas, professores capacitados e acesso igualitário a oportunidades educacionais. Isso garantiria melhores perspectivas para os cidadãos, reduziria as desigualdades sociais e contribuiria para o desenvolvimento sustentável da região.
Nesse caso, a construção da agenda envolveria identificar o problema público da falta de acesso à educação de qualidade, mobilizar atores relevantes, como gestores públicos, especialistas em educação, membros da comunidade e organizações da sociedade civil, e trabalhar para elaborar políticas e programas que visem superar esse problema e alcançar a situação futura desejada.
7.2.3 TIPOS DE AGENDA
Diversos autores têm abordado os tipos de agenda presentes no processo de políticas públicas. Kingdon (1995) define três tipos de agenda:
Agenda Não Governamental (Agenda Sistêmica):
Neste tipo de agenda, os problemas são reconhecidos pela sociedade, mas não recebem uma atenção significativa do poder público. São questões que podem permanecer sem solução por um longo período de tempo. Esses assuntos abrangem uma variedade de sistemas e não estão sendo tratados de forma formal pelas instituições governamentais.
Agenda Governamental:
A agenda governamental refere-se aos problemas que recebem maior atenção por parte do governo e estão sendo analisados de forma mais estruturada. Esses problemas passam por um processo formal de avaliação e são considerados como temas relevantes para a tomada de decisão e formulação de políticas públicas.
Agenda de Decisão (Agenda Decisória):
A agenda decisória engloba os problemas que estão em processo de tomada de decisão formal e serão objeto de uma política pública específica. Nessa agenda, os problemas listados estão em estágios avançados de discussão, avaliação e deliberação, e serão alvo de ações governamentais concretas.
Além disso, Coob e Elder (2000) apresentam dois tipos de agenda:
Agenda Política (Agenda Sistêmica): A agenda política inclui os problemas que a comunidade política reconhece como dignos de intervenção pública. Esses problemas entram na pauta política e são debatidos e negociados entre os atores políticos e sociais. A agenda política reflete as demandas e interesses da sociedade em relação a determinadas questões.
Agenda Formal (Agenda Institucional): A agenda formal é composta pelos problemas que o poder público já decidiu resolver e tomou ações concretas a respeito. Esses problemas estão inseridos nas políticas públicas existentes e são objeto de implementação por meio de programas e medidas governamentais.
De acordo com Coob e Elder (2000), existem três condições para que um problema entre na agenda política: resolutividade, competência e prioridade. A resolutividade diz respeito à viabilidade das soluções propostas para resolver o problema, ou seja, as medidas devem ser consideradas factíveis e não economicamente ou operacionalmente inviáveis. A competência refere-se ao fato de que o problema deve estar dentro da área de competência do poder público.
O processo de escolha dos temas prioritários envolve uma série de fatores, sendo a priorização um deles. Segundo Kingdon (1995), os temas prioritários são selecionados a partir de um modelo de três fluxos múltiplos, que são: fluxo dos problemas, fluxo de soluções e fluxo político.
O fluxo dos problemas tem foco nos problemas públicos, ou seja, nos temas que são reconhecidos como problemas e que requerem uma solução. Para avaliar a inclusão do problema na agenda de governo, alguns critérios são considerados, como indicadores (medidores de desempenho), crises e símbolos e feedback das ações governamentais.
Apesar dos programas não prioritários não entrarem na agenda, ainda assim serão analisados sob a ótica dos três fluxos propostos por Kingdon, o que pode levar a uma eventual inclusão na agenda em um momento futuro.
Portanto, a compreensão dos diferentes tipos de agenda é fundamental para a análise e compreensão do processo de políticas públicas, pois permite identificar os problemas que merecem atenção do governo, bem como os estágios de discussão, decisão e implementação desses problemas. Essa distinção auxilia na compreensão das dinâmicas e prioridades presentes no ciclo de políticas públicas. (Kingdon, 1995; Coob e Elder, 2000).
7.2.4 FLUXO DE SOLUÇÕES
A abordagem dos fluxos de soluções e fluxo político é fundamental para entender como os problemas entram na agenda política. Kingdon (1995) discute esses dois fluxos como parte do processo de formulação de políticas públicas.
No fluxo de soluções, o foco está nas alternativas ou possibilidades de solução para os problemas identificados. Segundo Kingdon, é possível criar soluções antecipadamente e depois buscar problemas que se encaixem nessas soluções. Ter um conjunto de soluções pré-definidas, com viabilidade técnica e econômica, facilita a inclusão de um problema na agenda. Quando já existem soluções e alternativas para um determinado problema, é mais provável que esse problema ganhe espaço na agenda.
7.2.5 FLUXO POLÍTICO
O fluxo político, por sua vez, concentra-se na dinâmica da política relacionada à resolução dos problemas. Nesse fluxo, ocorrem negociações e barganhas entre as partes interessadas. O termo "fluxo político" destaca a importância das coalizões e parcerias para que um determinado tema faça parte da agenda. É comum que alguns temas entrem na agenda política enquanto outros são deixados de fora, dependendo das dinâmicas políticas e das alianças formadas.
É importante ressaltar a noção de "janela de oportunidade" mencionada por Kingdon. Ele argumenta que um tema se torna parte da agenda quando os três fluxos (fluxo de soluções, fluxo de problemas e fluxo político) se convergem e coincidem. Essa convergência de fluxos é o que cria as janelas de oportunidade para a inclusão de um problema na agenda política.
7.3 FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Após o agendamento, a etapa de formulação tem início. Nesse estágio, os formuladores de políticas desenvolvem propostas e estratégias para lidar com os problemas identificados. É nessa fase que diferentes alternativas são consideradas e analisadas, levando em consideração fatores como viabilidade política, impacto econômico e social, recursos disponíveis e possíveis efeitos colaterais. Autores como Bardach (2012) enfatizam a importância da análise de políticas públicas como ferramenta para a formulação adequada de soluções.
A formulação de políticas públicas é uma etapa crucial do processo de tomada de decisão. Nessa etapa, são desenvolvidas alternativas e soluções para enfrentar os problemas identificados e incluídos na agenda política. Autores como Dunn (2017) e Peters (2018) abordam a formulação de políticas públicas como um processo complexo que envolve várias etapas. Essas etapas incluem a definição de objetivos, o desenvolvimento das alternativas, a seleção e o detalhamento das possibilidades.
Essa etapa pode ser organizada da seguinte forma:
a) Definição de objetivos;
b) Desenvolvimento das alternativas;
c) Seleção das alternativas;
d) Detalhamento das alternativas.
A definição de objetivos é fundamental para orientar o processo de formulação de políticas públicas. Ela envolve a identificação do propósito ou da finalidade associada ao problema em questão. Os objetivos estabelecidos fornecem uma direção clara para a formulação das alternativas e soluções.
O desenvolvimento das alternativas consiste no desdobramento de todo o processo de formulação. Nessa etapa, são elaboradas propostas concretas e abrangentes para abordar o problema. Diversos atores, como especialistas, pesquisadores e representantes da sociedade civil, podem contribuir com ideias e perspectivas durante o desenvolvimento das alternativas.
A seleção das alternativas é um passo crucial na formulação de políticas públicas. Envolve a análise e a avaliação das diferentes opções disponíveis, levando em consideração critérios como eficácia, eficiência, viabilidade política e sustentabilidade. A escolha da alternativa mais adequada dependerá da complexidade do problema, das restrições orçamentárias e dos interesses dos atores envolvidos.
O detalhamento das alternativas é o processo de especificar e descrever em detalhes as medidas e ações necessárias para implementar as soluções propostas. Isso inclui a definição dos recursos necessários, a elaboração de planos de implementação e a consideração de possíveis efeitos colaterais e impactos das políticas.
É importante destacar que a formulação de políticas públicas é um processo dinâmico e iterativo. Durante esse processo, é comum que ocorram ajustes, revisões e negociações entre os atores envolvidos, visando aprimorar as alternativas e garantir a viabilidade e efetividade das políticas propostas.
A caracterização das políticas públicas envolve diversos elementos que contribuem para a compreensão e delineamento da ação governamental. Autores e referências acadêmicas podem fornecer insights valiosos nesse contexto.
7.3.1 CARACTERIZAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Segundo estudos com os autores consultados, a caracterização das políticas públicas abrange os seguintes aspectos:
Diagnóstico do problema:
Nessa etapa, busca-se identificar as causas e as dimensões do problema a ser abordado pela política pública. Autores como Sabatier (2007) e Howlett e Ramesh (2003) destacam a importância de uma análise aprofundada das causas e das inter-relações entre os diferentes elementos do problema. O uso do Diagrama de Ishikawa, também conhecido como "Espinha de Peixe", é uma ferramenta comumente empregada para auxiliar na identificação das causas raiz.
Objetivo:
A definição clara e precisa dos objetivos da política pública é essencial para orientar todas as fases do processo de formulação e implementação. Autores como Dunn (2017) e Peters (2018) destacam a importância de estabelecer objetivos que sejam específicos, mensuráveis, alcançáveis, relevantes e temporais (SMART).
Público-alvo:
É fundamental identificar e definir o público-alvo da política pública, ou seja, o grupo de indivíduos ou organizações que serão diretamente afetados pela implementação da política. Autores como Bardach (2012) enfatizam a importância de considerar as características e necessidades desse público-alvo ao formular as estratégias e medidas da política.
Meios e Instrumentos:
Nessa etapa, são definidos os meios e instrumentos que serão utilizados para implementar a política pública. Isso envolve a seleção de abordagens, ferramentas, recursos e estratégias adequadas para alcançar os objetivos estabelecidos. Autores como Bresser-Pereira (2012) e Hill (2013) discutem diferentes opções de implementação, como regulamentação, incentivos econômicos, parcerias público-privadas, entre outras.
Atores e Arranjo Institucional: A análise dos atores envolvidos e do arranjo institucional é fundamental para compreender as dinâmicas políticas e as relações de poder que influenciam a formulação e a implementação da política pública. Autores como Sabatier e Jenkins-Smith (1999) destacam a importância de identificar as coalizões, grupos de interesse e instituições envolvidas no processo, bem como as suas interações e capacidades de influência.
Definição de Metas: As metas são parâmetros quantitativos ou qualitativos que estabelecem os resultados a serem alcançados pela política pública. Elas devem ser mensuráveis e realistas, proporcionando uma base para avaliar o progresso e os impactos da política. Autores como Pressman e Wildavsky (1984) abordam a importância de estabelecer metas claras e estabelecer indicadores para monitorar e avaliar o desempenho da política ao longo do tempo.
7.3.2 TIPOS DE ABORDAGENS EM POLÍTICAS PÚBLICAS
Sistêmica:
De acordo com Dunn (2017) e Howlett, Ramesh e Perl (2009), a abordagem sistêmica na formulação e análise de políticas públicas considera que a política pública é o resultado da interação entre o sistema político e as demandas da sociedade. Nesse sentido, as demandas da sociedade são os inputs, o sistema político representa o meio necessário para atendê-las, e a política pública e seus resultados são o output, ou seja, a resposta às demandas da sociedade.
Grupos de Interesse:
Para Sabatier e Jenkins-Smith (1999) e Lowi (1972), a abordagem dos grupos de interesse na formulação e análise de políticas públicas parte da Teoria dos Grupos e considera que as políticas públicas resultam da articulação organizada de atores institucionais e não institucionais que possuem interesses convergentes. Esses grupos utilizam influência e barganha para pressionar o Estado a tomar ações que atendam aos seus pleitos e objetivos.
Institucional Clássica:
A abordagem institucional clássica, segundo Peters (2018) e March e Olsen (2006), destaca o papel central do Estado na iniciativa e implementação das políticas públicas. Nessa perspectiva, há uma ênfase na definição clara e precisa dos deveres e funções das instituições governamentais envolvidas. As instituições governamentais, compostas por indivíduos e grupos, possuem a capacidade de influenciar a formulação das políticas públicas. Além disso, a estruturação das instituições pode facilitar ou dificultar o desenvolvimento e a implementação das políticas públicas.
Neoinstitucionalista:
A abordagem neoinstitucionalista, conforme Hall e Taylor (1996) e March e Olsen (1998), surge como uma contraposição ao modelo institucional clássico. Nessa abordagem, as instituições não são vistas apenas como um cenário de competições entre atores, mas são reconhecidas pela sua capacidade de participação em determinadas arenas políticas. Diferentemente da expectativa de consensos, essa abordagem enfatiza a existência de múltiplas estratégias políticas por parte dos atores envolvidos. Os atores são guiados por responsabilidades, deveres e papéis institucionais.
Racional:
A abordagem racional, de acordo com Peters (2018) e Lindblom (1959), entende que a política pública é o resultado do cumprimento de metas previamente definidas. Nessa perspectiva, a política pública é vista como o cumprimento dos padrões estabelecidos anteriormente. Além disso, essa abordagem destaca a importância da racionalidade no uso dos recursos, implicando eficiência na tomada de decisão. Os tomadores de decisão, segundo Weber (1947), são considerados conhecedores das demandas da sociedade e têm domínio sobre as possibilidades de ação e suas consequências.
Processual:
A abordagem processual, como mencionada por Sabatier (2007) e Howlett e Ramesh (2003), enfatiza o processo político como um todo. Essa abordagem considera as etapas da política pública, como a identificação da situação-problema, a formulação da agenda, a legitimação, a implementação e a avaliação, como componentes essenciais para compreender a dinâmica da política pública.
7.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O processo de políticas públicas é complexo e exige uma abordagem multidisciplinar e participativa para alcançar resultados efetivos. O agendamento e a formulação são etapas fundamentais desse processo, cada uma com suas particularidades e desafios. Autores como Sabatier (2007) ressaltam a importância do envolvimento da sociedade civil e de mecanismos de participação para garantir a legitimidade e a efetividade das políticas públicas.
Neste capítulo, foram apresentados os conceitos e abordagens relacionados ao processo de políticas públicas, baseados em autores acadêmicos renomados. É fundamental compreender que as políticas públicas são construídas em um contexto político, econômico e social complexo, no qual diferentes atores e interesses estão envolvidos. A compreensão do processo de políticas públicas contribui para uma tomada de decisão mais informada e eficaz, permitindo a implementação de políticas que atendam às necessidades e demandas da sociedade de forma mais eficiente e justa.
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