11 POLÍTICAS PÚBLICAS, LEGISLAÇÃO FEDERAL BRASILEIRA E GUIAS DE AVALIAÇÃO EX ANTE E EX POST
11.1 INTRODUÇÃO
As políticas públicas desempenham um papel fundamental na sociedade, buscando soluções para problemas e necessidades coletivas. Segundo Bresser-Pereira (2010), as políticas públicas são instrumentos de intervenção estatal que buscam solucionar problemas sociais, econômicos, políticos e ambientais. Elas envolvem a formulação, implementação e avaliação de ações governamentais.
No contexto brasileiro, essas políticas são reguladas por um conjunto de legislações federais que estabelecem diretrizes, objetivos e mecanismos de implementação. Além disso, a avaliação das políticas públicas ex ante e ex post se tornou uma ferramenta essencial para aprimorar a tomada de decisões e a efetividade dessas políticas. Neste capítulo, serão abordados os principais aspectos das políticas públicas, a legislação federal brasileira relacionada e os guias de avaliação ex ante e ex post utilizados no contexto nacional.
11.2 A INTEGRAÇÃO DO CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: DO ORÇAMENTO À AVALIAÇÃO
A integração do ciclo de políticas públicas é um processo essencial para garantir a eficácia e a eficiência das ações governamentais. Desde a elaboração do orçamento até a avaliação das políticas públicas, é necessário estabelecer conexões e fluxos de informações que permitam uma gestão abrangente e coerente. Neste capítulo, discutiremos a importância da integração do ciclo de políticas públicas, destacando as etapas-chave e suas inter-relações.
11.2.1 ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO E PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
A elaboração do orçamento é um momento crucial no ciclo de políticas públicas. Autores como Inman e Rubinfeld (2012) destacam a importância de um planejamento estratégico sólido para direcionar os recursos de forma eficiente. Nesse sentido, o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) são instrumentos que buscam alinhar as prioridades governamentais com as demandas da sociedade.
A abordagem de planejamento estratégico é fundamental para a formulação de políticas públicas eficazes. Autores como Bardach (2012) argumentam que o processo de elaboração do orçamento deve considerar não apenas as necessidades imediatas, mas também os objetivos de longo prazo e os desafios futuros. Isso requer uma análise criteriosa dos recursos disponíveis, das restrições orçamentárias e das expectativas da sociedade.
Nesse contexto, a utilização do PPA e da LDO se torna essencial para estabelecer as diretrizes e metas a serem alcançadas pelo governo. O Plano Plurianual é um instrumento de planejamento de médio prazo que estabelece os programas e ações do governo, bem como os recursos alocados para cada área. Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias é responsável por orientar a elaboração do orçamento anual, definindo as prioridades e os limites de gastos.
Esses instrumentos permitem uma maior transparência e participação da sociedade no processo de elaboração do orçamento. Autores como Sintomer, Herzberg e Röcke (2008) ressaltam a importância da participação cidadã nesse contexto, por meio de consultas públicas, audiências e mecanismos de accountability. Dessa forma, busca-se garantir que as políticas públicas reflitam as necessidades e demandas da população.
Ademais, é fundamental considerar a integração entre o planejamento estratégico e o ciclo orçamentário. Autores como Pollitt e Bouckaert (2017) destacam a importância de uma abordagem integrada, em que o planejamento estratégico oriente a alocação de recursos no orçamento e, por sua vez, o desempenho e os resultados obtidos informem o processo de revisão e atualização do planejamento estratégico.
Portanto, a elaboração do orçamento e o planejamento estratégico são etapas essenciais no ciclo de políticas públicas, permitindo a alocação eficiente de recursos e a consecução dos objetivos governamentais. A utilização de instrumentos como o PPA e a LDO, aliados à participação cidadã e à integração com o ciclo orçamentário, contribuem para a governança e a efetividade das políticas públicas (BRESSER-PEREIRA, 2010; INMAN; RUBINFELD, 2012; BARDACH, 2012; SINTOMER et al., 2008; POLLITT; BOUCKAERT, 2017).
11.2.2 FORMULAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A etapa de formulação de políticas públicas envolve a identificação de problemas, a definição de objetivos e a proposição de soluções. Autores como Howlett e Ramesh (2017) enfatizam a importância de uma abordagem baseada em evidências, considerando a análise de custo-benefício e a consulta às partes interessadas. A implementação das políticas requer uma coordenação eficaz entre os órgãos governamentais, a alocação de recursos adequados e o monitoramento constante.
A abordagem baseada em evidências consiste em utilizar pesquisas, estudos e dados disponíveis para fundamentar as escolhas políticas, levando em consideração a eficácia das alternativas e a sua viabilidade em termos de recursos disponíveis. Essa abordagem contribui para a construção de políticas mais embasadas e consistentes, que têm maior probabilidade de alcançar os resultados desejados.
A análise de custo-benefício é uma ferramenta importante na formulação de políticas públicas, pois permite avaliar os custos envolvidos na implementação das políticas em relação aos benefícios que serão gerados. Essa análise considera não apenas os custos financeiros, mas também os impactos sociais, ambientais e econômicos das políticas, buscando maximizar os benefícios para a sociedade.
A consulta às partes interessadas, como cidadãos, organizações da sociedade civil e setor privado, é fundamental para a formulação de políticas públicas que atendam às necessidades e demandas da população. A participação e o engajamento dos diferentes grupos afetados pela política contribuem para a legitimidade e aceitação das medidas adotadas, além de fornecer informações e perspectivas importantes para a sua elaboração.
A implementação das políticas requer uma coordenação eficaz entre os órgãos governamentais responsáveis pela sua execução. Autores como Pollitt e Bouckaert (2017) ressaltam a importância da coordenação horizontal e vertical, garantindo a integração entre diferentes níveis de governo e entre diferentes setores da administração pública. Essa coordenação é fundamental para evitar conflitos, superar obstáculos burocráticos e garantir a efetiva implementação das políticas.
Além disso, a alocação de recursos adequados é essencial para viabilizar a implementação das políticas. Os recursos financeiros, humanos e materiais devem ser alocados de forma eficiente e equilibrada, considerando as necessidades e prioridades definidas na formulação da política.
O monitoramento constante é outro aspecto relevante na implementação de políticas públicas. A avaliação periódica do progresso e dos resultados alcançados permite realizar ajustes e correções de rumo, garantindo que as políticas estejam alinhadas com os objetivos pretendidos. Autores como Bresser-Pereira (2010) destacam que o monitoramento eficaz permite identificar desvios, lacunas e oportunidades de melhoria, contribuindo para aprimorar a implementação das políticas e aumentar sua efetividade.
11.2.3 MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
O monitoramento e a avaliação são etapas cruciais para verificar o desempenho das políticas públicas. Autores como Weiss (1998) destacam a importância da avaliação como uma ferramenta de aprendizado e melhoria contínua. Nesse contexto, é fundamental estabelecer indicadores de desempenho, coletar dados relevantes e realizar análises qualitativas e quantitativas.
A avaliação de políticas públicas permite a coleta e análise sistemática de informações sobre a implementação e os resultados das políticas adotadas, proporcionando uma base sólida para a tomada de decisões informadas e o aprimoramento das políticas existentes. Ela contribui para a transparência, a prestação de contas e a responsabilização dos atores envolvidos no processo de formulação e implementação de políticas.
Para realizar uma avaliação eficaz, é fundamental estabelecer indicadores de desempenho claros e mensuráveis. Esses indicadores devem ser capazes de capturar os resultados e os impactos das políticas públicas, permitindo uma análise objetiva e abrangente. Autores como Bardach (2012) destacam a importância de identificar os indicadores adequados para cada política, considerando as metas estabelecidas e os aspectos relevantes para a sua avaliação.
Além disso, a coleta de dados relevantes é essencial para embasar a avaliação de políticas públicas. Dados precisos e atualizados fornecem informações confiáveis sobre o desempenho das políticas, permitindo uma análise fundamentada. A coleta de dados pode envolver diferentes métodos, como pesquisas, entrevistas, análise de documentos e registros administrativos (BARDACH, 2012).
A análise qualitativa e quantitativa é uma abordagem complementar na avaliação de políticas públicas. A análise qualitativa permite a compreensão mais profunda dos processos, das percepções e das experiências dos atores envolvidos, enquanto a análise quantitativa fornece dados numéricos e estatísticas para uma análise objetiva e comparativa dos resultados. Autores como Pollitt e Bouckaert (2017) enfatizam a importância de combinar essas duas abordagens para obter uma visão abrangente e robusta das políticas públicas.
Por fim, é importante ressaltar que o monitoramento e a avaliação de políticas públicas devem ser processos contínuos e integrados ao ciclo de políticas. A retroalimentação dos resultados da avaliação para a formulação e implementação de novas políticas e aprimoramentos das existentes promove a aprendizagem organizacional e a busca por políticas mais efetivas e adequadas às necessidades da sociedade.
11.2.4 INTEGRAÇÃO E RETROALIMENTAÇÃO
A integração do ciclo de políticas públicas ocorre por meio da retroalimentação contínua entre as etapas. Autores como Howlett, Mukherjee e Woo (2015) ressaltam a importância de uma abordagem iterativa, em que os resultados da avaliação informam a formulação de novas políticas e aprimoramentos nas políticas existentes. Além disso, a integração envolve a coordenação entre os diferentes níveis de governo, a participação da sociedade civil e a transparência na divulgação das informações.
A integração do ciclo de políticas públicas, por meio da retroalimentação contínua entre as etapas, é um tema amplamente discutido na literatura acadêmica. Diversos autores destacam a importância de uma abordagem iterativa, em que os resultados da avaliação informam a formulação de novas políticas e aprimoramentos nas políticas existentes.
Howlett, Mukherjee e Woo (2015) são autores que abordam essa temática. Eles ressaltam a necessidade de uma abordagem iterativa e adaptativa na formulação de políticas públicas, em que as lições aprendidas e os resultados da avaliação sejam utilizados para informar futuras tomadas de decisão. Segundo os autores, essa abordagem permite uma maior flexibilidade e ajuste às mudanças nas demandas e contextos políticos, contribuindo para políticas mais efetivas.
No que diz respeito à integração, a coordenação entre os diferentes níveis de governo é um aspecto essencial. Autores como Bresser-Pereira (2010) argumentam que a coordenação horizontal e vertical entre os governos federal, estadual e municipal é fundamental para evitar sobreposições, lacunas e inconsistências nas políticas públicas. Essa coordenação permite uma abordagem mais coerente e eficiente na implementação das políticas.
A participação da sociedade civil também desempenha um papel importante na integração do ciclo de políticas públicas. Autores como Sintomer, Herzberg e Röcke (2008) defendem a importância da participação ativa da sociedade civil nas diferentes etapas do ciclo de políticas, desde a formulação até a avaliação. Essa participação contribui para a legitimidade das políticas, ao incorporar diferentes perspectivas e interesses da sociedade.
Por fim, a transparência na divulgação das informações é um elemento chave para a integração. Autores como Freyssinet (2017) enfatizam que a transparência no processo de tomada de decisão e na divulgação dos resultados das políticas públicas é fundamental para promover a confiança e o engajamento dos cidadãos. A divulgação transparente das informações permite que a sociedade compreenda as decisões tomadas, acompanhe o desempenho das políticas e contribua de forma informada.
11.3 LEGISLAÇÃO FEDERAL BRASILEIRA SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS
No Brasil, a legislação federal desempenha um papel fundamental na governança e na avaliação de políticas públicas. Diversas leis e normas estabelecem diretrizes e regulamentações para orientar a formulação, implementação, monitoramento e avaliação das políticas adotadas pelo governo.
A Constituição Federal de 1988 é a principal referência legal para as políticas públicas no Brasil. Ela estabelece os princípios e diretrizes gerais da administração pública, como a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Além disso, a Constituição define as competências e responsabilidades dos diferentes entes federativos, ou seja, União, estados, Distrito Federal e municípios, na elaboração e execução de políticas públicas.
A esse respeito, dispositivo constitucional inserido no § 16 do artigo 37 da Constituição Federal do Brasil estabelece a obrigatoriedade de os órgãos e entidades da administração pública realizarem a avaliação das políticas públicas, com a divulgação tanto do objeto a ser avaliado quanto dos resultados alcançados. Essa determinação constitucional reflete a importância atribuída à avaliação das políticas públicas como um instrumento fundamental para o aprimoramento e a transparência das ações governamentais.
O dispositivo constitucional em questão visa promover uma cultura de avaliação sistemática e contínua das políticas públicas, proporcionando informações relevantes para o monitoramento do desempenho e a tomada de decisões baseada em evidências. Ao exigir a divulgação dos objetos a serem avaliados e dos resultados alcançados, a Constituição busca garantir a transparência e o acesso público às informações sobre as políticas implementadas, contribuindo para a prestação de contas e a participação da sociedade civil no processo de governança pública.
É importante ressaltar que a Constituição Federal estabelece a diretriz geral para a avaliação das políticas públicas, cabendo à legislação infraconstitucional, como leis específicas e regulamentos, detalhar os procedimentos, as metodologias e as responsabilidades envolvidas nesse processo de avaliação.
Outra lei relevante é a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), que estabelece normas para a gestão fiscal responsável. A Lei de Responsabilidade Fiscal inclui disposições relacionadas à avaliação de resultados e ao monitoramento das políticas públicas, visando garantir a transparência, a eficiência e a sustentabilidade fiscal das ações governamentais.
Além dessas leis gerais, existem também normas específicas que regulamentam setores ou áreas específicas das políticas públicas. Por exemplo, na área da saúde, destaca-se a Lei nº 8.080/1990, que dispõe sobre o Sistema Único de Saúde (SUS) e estabelece os princípios e diretrizes para a organização e funcionamento do sistema de saúde no país. Da mesma forma, em áreas como educação, assistência social, meio ambiente, entre outras, existem leis específicas que estabelecem as bases legais para as políticas públicas nessas áreas.
Em nosso ordenamento jurídico, merece especial atenção o Decreto nº 9.834, de 12 de junho de 2019, que institui o Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP) no âmbito do Poder Executivo Federal. O objetivo desse decreto é fortalecer a governança e a transparência na gestão pública, promovendo a avaliação sistemática e contínua das políticas públicas implementadas.
O CMAP é responsável por coordenar, articular e promover a avaliação das políticas públicas, visando aprimorar a efetividade, a eficiência e a eficácia das ações governamentais. O órgão é composto por representantes de diversos ministérios e entidades vinculadas, além de contar com a participação da sociedade civil. Dentre as atribuições do Conselho, destacam-se: estabelecer diretrizes e metodologias para a avaliação de políticas públicas, promover a troca de informações e experiências entre os diversos órgãos e entidades, acompanhar a implementação das recomendações resultantes das avaliações e monitorar o desempenho das políticas em relação aos objetivos estabelecidos.
Com a criação desse Conselho, o governo busca promover uma cultura de avaliação e monitoramento de políticas públicas, incentivando a adoção de práticas baseadas em evidências e aprimorando a tomada de decisões no processo de formulação e implementação das políticas. Dessa forma, espera-se aperfeiçoar a qualidade e a efetividade das ações governamentais, buscando sempre o melhor atendimento às necessidades da sociedade.
É importante destacar que a legislação federal sobre políticas públicas no Brasil está em constante evolução e atualização, de acordo com as demandas sociais e as transformações do contexto político e econômico. Portanto, é essencial acompanhar as leis e normas vigentes para garantir a conformidade e a efetividade das políticas públicas no país.
11.4 OS GUIAS DE AVALIAÇÃO EX ANTE E EX POST
Os guias de avaliação ex ante e ex post desempenham um papel importante na governança e avaliação de políticas públicas. Essas ferramentas permitem uma análise sistemática dos impactos das políticas públicas, tanto antes quanto após sua implementação. No contexto brasileiro, o Ministério da Economia desenvolveu os Manuais de Avaliação Ex Ante e Ex Post, que oferecem orientações e metodologias para a avaliação das políticas públicas (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2018).
Esses guias são fundamentais para garantir uma avaliação abrangente e embasada, considerando diversos aspectos. Eles abordam questões como a análise de custo-benefício, que permite estimar os recursos envolvidos e os resultados esperados das políticas públicas. Além disso, os guias enfatizam a importância da análise de governança, examinando a efetividade e eficiência das estruturas de gestão das políticas públicas.
A análise de impacto também é um aspecto fundamental abordado nos guias. Ela envolve a identificação e mensuração dos efeitos das políticas públicas sobre os diversos segmentos da sociedade. Através dessa análise, é possível verificar se os objetivos propostos foram alcançados e se houve algum efeito indesejado.
A identificação de indicadores de desempenho é outra contribuição dos guias de avaliação ex ante e ex post. Esses indicadores permitem monitorar o progresso das políticas públicas e avaliar sua eficácia ao longo do tempo. Além disso, técnicas de coleta de dados são apresentadas para garantir a obtenção de informações relevantes e confiáveis.
Ao utilizar os guias de avaliação ex ante e ex post, os formuladores de políticas e avaliadores podem adotar uma abordagem mais estruturada e baseada em evidências. Isso contribui para uma tomada de decisão mais informada e para aprimoramentos nas políticas existentes, além de fornecer subsídios para a formulação de novas políticas públicas mais efetivas e eficientes.
11.4.1 O GUIA DE AVALIAÇÃO EX ANTE
O Guia de Avaliação Ex Ante, desenvolvido pelo Ministério da Economia (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2018), é uma ferramenta que visa orientar a análise dos impactos das políticas públicas antes de sua implementação. Ele fornece diretrizes e metodologias para auxiliar os formuladores de políticas na avaliação prévia dos efeitos esperados das ações governamentais.
Esse guia oferece uma abordagem sistemática para a avaliação ex ante, considerando diversos aspectos relevantes. Entre eles, destaca-se a análise de custo-benefício, que permite estimar os recursos necessários para implementar a política pública em relação aos benefícios esperados. Essa análise visa garantir que os recursos sejam alocados de forma eficiente e que os resultados esperados sejam alcançados.
Além disso, o Guia de Avaliação Ex Ante aborda a análise de governança, considerando a eficácia e a eficiência das estruturas de gestão da política pública em análise. Essa análise avalia a capacidade do governo em implementar e gerir a política de forma adequada, levando em conta a coordenação entre os diferentes órgãos e níveis de governo, bem como a participação dos atores envolvidos.
Outro aspecto importante é a análise de impacto, que visa identificar os efeitos da política pública sobre a sociedade, a economia e o meio ambiente. Essa análise envolve a identificação dos grupos afetados, a mensuração dos impactos positivos e negativos, bem como a avaliação da distribuição desses impactos entre os diferentes segmentos da sociedade.
O Guia de Avaliação Ex Ante, disponível no sítio eletrônico do ME, também aborda a definição de indicadores de desempenho, que permitem monitorar e avaliar o progresso da política pública ao longo do tempo. Esses indicadores auxiliam na identificação de possíveis ajustes e na tomada de decisões informadas.
Por meio desse guia, o então Ministério da Economia buscou promover uma avaliação mais completa e embasada das políticas públicas em fase de formulação. Isso contribui para aprimorar o processo de tomada de decisão, aumentar a eficácia e eficiência das políticas e promover melhores resultados para a sociedade como um todo.
11.4.2 ETAPAS DA ANÁLISE EX ANTE DE POLÍTICAS PÚBLICAS, DO GUIA DE AVALIAÇÃO EX ANTE
O Guia de Avaliação Ex Ante, do Ministério da Economia, propõe uma série de etapas para a realização da análise ex ante de políticas públicas. Essas etapas visam fornecer um arcabouço estruturado para a avaliação prévia dos impactos esperados das políticas. A seguir, detalharemos cada uma dessas etapas:
i) Diagnóstico do problema: Nesta etapa, é realizado um diagnóstico aprofundado do problema que a política pública pretende solucionar. Isso envolve a identificação das principais causas e consequências do problema, bem como a análise de informações e dados relevantes.
ii) Caracterização da política: Nessa etapa, a política é detalhada, descrevendo seus objetivos, ações, público-alvo e resultados esperados. É importante compreender claramente qual é a proposta da política e quais são os resultados que se espera alcançar.
iii) Desenho da política: Aqui, a política é elaborada em detalhes, incluindo os mecanismos de implementação, os recursos necessários, os prazos e as estratégias de coordenação entre os órgãos envolvidos. É fundamental definir como a política será estruturada e executada.
iv) Estratégia de construção de confiabilidade e credibilidade: Essa etapa busca estabelecer mecanismos para garantir a confiabilidade e a credibilidade da política pública, como transparência, participação social, envolvimento dos atores relevantes e comunicação clara.
v) Estratégia de implementação: Aqui, são delineadas as estratégias para implementação da política, considerando aspectos como a divisão de responsabilidades entre os atores envolvidos, o cronograma de ações, os mecanismos de coordenação e a alocação de recursos necessários.
vi) Estratégias de monitoramento, avaliação e controle: Nessa etapa, são definidas as estratégias de monitoramento, avaliação e controle da política pública. Isso envolve a definição de indicadores de desempenho, a coleta de dados relevantes, a análise periódica dos resultados e a implementação de mecanismos de controle para garantir a efetividade da política.
vii) Análise de custo-benefício: Essa etapa visa estimar os custos e benefícios da política pública, analisando se os recursos a serem investidos são proporcionais aos resultados esperados. A análise de custo-benefício ajuda a avaliar a viabilidade econômica da política e a tomar decisões informadas sobre sua implementação.
viii) Impacto orçamentário e financeiro: Por fim, é realizada uma análise do impacto da política nos recursos orçamentários e financeiros disponíveis. Isso envolve avaliar os impactos nos gastos públicos, na arrecadação e na capacidade financeira do Estado.
Ao seguir essas etapas, a análise ex ante busca fornecer uma base sólida para a tomada de decisão e aprimorar a eficácia das políticas públicas, considerando aspectos como relevância, eficiência, efetividade e sustentabilidade.
11.4.3 O GUIA DE AVALIAÇÃO EX POST
A avaliação ex post é uma etapa crucial no ciclo de políticas públicas, que ocorre após a implementação das políticas e tem como objetivo analisar os resultados alcançados e os impactos produzidos. Ela visa verificar se os objetivos estabelecidos foram alcançados, avaliar a eficácia das ações implementadas e identificar lições aprendidas para orientar futuras políticas.
Autores como Bemelmans-Videc, Rist e Vedung (2011) ressaltam a importância da avaliação ex post como um mecanismo de aprendizado e aprimoramento contínuo das políticas públicas. Segundo esses autores, a avaliação ex post permite uma análise crítica e objetiva dos resultados alcançados, identificando sucessos, falhas e lições aprendidas para futuras intervenções políticas.
A avaliação ex post geralmente envolve a coleta e análise de dados quantitativos e qualitativos, a fim de medir o impacto das políticas em relação aos objetivos estabelecidos. Ela pode utilizar técnicas como estudos de caso, análise de indicadores, pesquisas de opinião e análise de custo-benefício. Alguns aspectos importantes abordados na avaliação ex post incluem o alcance dos resultados pretendidos, a efetividade das ações implementadas, a adequação dos recursos alocados, a conformidade com os princípios de governança e a equidade na distribuição dos benefícios.
No que se refere ao guia ex post, a publicação destaca as seguintes análises:
a) Avaliação executiva;
b) A análise de diagnóstico do problema;
c) A avaliação de desenho;
d) A avaliação de implementação;
e) A avaliação de governança da política pública;
f) A avaliação de resultados;
g) Avaliação de impacto.
Dessa forma, descreveremos essas avaliações a seguir.
A avaliação executiva: é uma metodologia prática e rápida que visa identificar áreas específicas ou processos da política pública onde há maior potencial de aprimoramento. Essa abordagem abrange uma análise abrangente da política, incluindo a apresentação do panorama geral, a análise do problema a ser enfrentado, a teoria do programa, atividades e produtos, resultados e impactos, custos e gestão financeira, e indicadores de eficiência. Com base nessas evidências, uma análise abrangente da política é realizada, resultando em conclusões e recomendações para o aprimoramento da política ou para a discussão sobre a priorização dos recursos públicos em sua implementação (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2018).
A avaliação executiva serve como ponto de partida para outras abordagens de avaliação, que podem aprofundar-se em componentes específicos da política. Por exemplo, a avaliação de resultados ou impactos pode analisar os efeitos da política na realidade, enquanto a avaliação de processo ou análise de eficiência pode avaliar a capacidade de fornecimento do produto ou serviço planejado. Essa abordagem de avaliação executiva permite uma visão geral da política e fornece insights valiosos para aprimorar a gestão e os resultados da política pública. Além disso, serve como base para o desenvolvimento de outras avaliações mais aprofundadas, contribuindo para uma abordagem abrangente e sistemática da avaliação de políticas públicas (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2018).
A análise do diagnóstico do problema: é uma etapa fundamental na avaliação de políticas públicas. Nessa etapa, busca-se compreender e identificar de forma precisa e abrangente a natureza e a extensão do problema que a política pública pretende abordar. Durante a análise do diagnóstico, são realizados estudos, levantamentos e análises de dados para obter uma visão clara do contexto em que o problema ocorre. Isso envolve a coleta e a análise de informações relevantes, como estatísticas, pesquisas, relatórios e estudos existentes sobre o tema em questão.
A avaliação do diagnóstico do problema visa responder a perguntas importantes, tais como: qual é a natureza e a magnitude do problema? Quais são suas causas e consequências? Quais são os grupos ou setores afetados? Qual é a sua relevância e urgência? Quais são as lacunas existentes nas abordagens e políticas atuais?
Ao compreender o diagnóstico do problema de forma abrangente, a avaliação de políticas públicas pode embasar as decisões de formulação e implementação de políticas mais adequadas e efetivas. Além disso, a análise do diagnóstico também permite avaliar se os resultados esperados da política estão alinhados com a realidade do problema identificado. É importante ressaltar que a análise do diagnóstico do problema deve ser realizada de forma objetiva, imparcial e baseada em evidências, buscando garantir uma compreensão completa do problema e contribuir para a tomada de decisões informadas no desenvolvimento e implementação de políticas públicas.
A avaliação de desenho: desempenha um papel importante, pois permite confrontar o desenho planejado inicialmente com a experiência prática da implementação da política. Isso gera informações e recomendações que podem ser utilizadas para retroalimentar e aprimorar o desenho da política, bem como melhorar sua gestão e resultados. O capítulo 5 daquele guia esclarece que, quando a avaliação de desenho é realizada após anos desde o início da execução da política, ou seja, quando o funcionamento da política já está estabelecido e automatizado, seu objetivo principal é revisar o desenho adotado. Segundo o guia, essa análise mais ampla aborda a revisão crítica do modelo lógico, os indicadores relacionados a esse modelo, a análise da teoria do programa e a identificação de falhas e erros no desenho da política. Essa revisão permite identificar oportunidades de aprimoramento e correção, contribuindo para uma melhor efetividade da política (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2018).
A avaliação de implementação: também conhecida como avaliação de processos, desempenha um papel crucial, como citado no guia, “na ‘engenharia de produção’ das políticas públicas” (BRASIL, 2018, p.31). Essa abordagem, abordada em detalhes no capítulo 6, permite identificar se a execução das políticas públicas está ocorrendo de acordo com as normas existentes e o desenho estabelecido. Ela analisa se os produtos estão sendo entregues de forma adequada ao público-alvo e avalia as forças e fraquezas que podem afetar a implementação das políticas públicas, além de identificar oportunidades de melhoria na utilização dos recursos para a geração de produtos e bens entregues à sociedade (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2018).
Dado que outras formas de avaliação se concentram nas consequências da intervenção governamental por meio das políticas públicas, é considerada uma boa prática realizar uma avaliação de implementação prévia para garantir uma base sólida e confiável para as fases subsequentes de formulação da política. Isso contribui para uma maior confiabilidade na premissa de que as etapas anteriores da política estão adequadas (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2018).
A avaliação de governança da política pública: discutida no capítulo 7 do guia, refere-se à análise das estruturas, funções, processos e tradições organizacionais para garantir a execução transparente das ações planejadas (políticas) de forma efetiva (atingindo os resultados desejados) e econômica (obtendo o máximo benefício dos recursos disponíveis). Essa avaliação está alinhada com o referencial de avaliação de governança elaborado pelo Tribunal de Contas da União (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2018).
A implementação de políticas e programas públicos tornou-se cada vez mais complexa, envolvendo múltiplos níveis de governo, setores e a participação de atores externos ao poder público. Nesse contexto, é necessário uma atuação articulada entre os três níveis de governo e a sociedade civil, devido à interdependência evidente entre esses atores. A discussão e formulação de políticas públicas devem envolver diferentes órgãos, cada um contribuindo com sua expertise, para abordar de forma mais eficaz as questões complexas enfrentadas. Essa abordagem requer estruturas horizontais e policêntricas, sem hierarquia entre os órgãos atuantes, promovendo a cooperação e sinergia entre os atores envolvidos (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2018).
Para alcançar os resultados desejados nesse cenário complexo, com diferentes atores e interesses conflitantes, é essencial ter uma estrutura de governança que permita a consecução de objetivos comuns e canalize a colaboração entre os atores, resultando na prestação de melhores serviços públicos para a população (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2018).
A avaliação de resultados: abordada no capítulo 8 do guia, desempenha um papel importante ao responder duas questões fundamentais. Primeiro, se existem variáveis de resultados e impactos da política devidamente definidas, mensuráveis e disponíveis. Segundo, se há evidências de que esses resultados estão sendo alcançados ao longo do tempo e se estão alinhados com os planos estabelecidos pela política e pelos instrumentos de planejamento macro e setoriais (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2018).
Essa avaliação de resultados concentra-se nos indicadores utilizados para estabelecer metas. São considerados critérios de relevância, ou seja, a relação entre o indicador e o objetivo da política; comparabilidade, se o indicador utiliza dados padronizados; periodicidade, se é possível construir séries históricas; e desagregação, se é possível extrair microdados do indicador para análises específicas desejadas pelos avaliadores. Além disso, são examinados outros indicadores que podem ser incluídos no escopo do monitoramento da política pública (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2018).
A avaliação de impacto: é uma etapa essencial e específica da avaliação de políticas públicas, que busca identificar claramente a diferença causada pela política na vida dos beneficiários. Como discutido no capítulo 9 do guia, diversos métodos podem ser utilizados para obter resultados robustos sobre os impactos. Cada política pública está inserida em um contexto particular, o que requer a utilização de um método de avaliação de impacto específico. A ideia central da avaliação de impacto é isolar o efeito da política pública de outros fatores que podem ter contribuído para as mudanças observadas (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2018).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As políticas públicas desempenham um papel fundamental na sociedade, buscando solucionar problemas e atender às necessidades da população. Nesse contexto, a avaliação de políticas públicas e a legislação federal brasileira desempenham papéis importantes na análise, monitoramento e aprimoramento dessas políticas.
A legislação federal brasileira estabelece diretrizes e regulamentações para a implementação e avaliação de políticas públicas. Por meio de leis, decretos e normas, são definidos os procedimentos, responsabilidades e critérios para a elaboração, execução e avaliação dessas políticas. A legislação busca garantir a transparência, efetividade e eficiência das ações governamentais, bem como a prestação de contas à sociedade.
Nesse contexto, os guias de avaliação ex ante e ex post elaborados pelo Ministério da Economia fornecem diretrizes e metodologias para a realização dessas avaliações. Esses guias auxiliam na análise dos impactos das políticas públicas antes e após sua implementação, considerando aspectos como análise de custo-benefício, governança, impacto, indicadores de desempenho e técnicas de coleta de dados. Eles são instrumentos valiosos para garantir uma avaliação consistente e abrangente das políticas públicas, contribuindo para a tomada de decisões embasadas e o aprimoramento contínuo das ações governamentais.
Em suma, a avaliação de políticas públicas, a legislação federal e os guias de avaliação ex ante e ex post desempenham papéis complementares e cruciais na gestão e no aprimoramento das políticas públicas. Ao fornecer diretrizes, regulamentações e ferramentas de avaliação, eles promovem a transparência, a eficácia e a eficiência das ações governamentais, contribuindo para o alcance de melhores resultados e para o atendimento das necessidades da sociedade.
Referências Bibliográficas
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